Abstract

Lorsque les gens ont des droits formels sur leurs terres, sont-ils plus susceptibles d'y investir ? Les changements dans le régime foncier affectent-ils l'égalité des sexes au sein du ménage ? Aux Philippines, des chercheurs se sont associés au Département philippin de la réforme agraire (DAR) pour évaluer l'impact de la subdivision des titres fonciers collectifs en titres individuels sur l'investissement et la production agricoles et les canaux - à savoir la sécurité foncière et les transferts de terres à des agriculteurs plus productifs - par lesquels ces impacts peuvent se matérialiser. Ils ont également cherché à savoir si les changements apportés aux titres fonciers affectaient la négociation et la prise de décision au sein des ménages sur les terres. Au moment de l'enquête de suivi, seuls 58 % des agriculteurs avaient reçu leurs titres individuels formels, tandis que XNUMX % avaient achevé la phase de lotissement et de démarcation des titres fonciers. Dans l'ensemble, cette phase n'a pas affecté la production agricole, mais elle a réduit la sécurité foncière des agriculteurs, la confiance dans les autorités locales, certains types d'investissements agricoles, le bien-être psychologique et le pouvoir de décision des femmes dans les ménages avec des bénéficiaires masculins.

Question de politique

Les droits de propriété privée sont généralement considérés comme l'un des principaux piliers de la croissance et du développement économiques. Les droits de propriété sur les terres agricoles en particulier sont au cœur de l'élaboration des politiques étant donné leur rôle potentiellement important pour la productivité et l'investissement agricoles. Il existe une abondante littérature théorique sur les effets potentiels des droits de propriété privée sur la productivité agricole, généralement par le biais de la sécurité foncière, de l'accès au crédit et des gains du commerce. On s'intéresse également de plus en plus aux effets de ces droits sur l'égalité des sexes au sein et à l'extérieur du ménage, l'autonomisation économique des femmes et le pouvoir de négociation. Cependant, il existe des preuves expérimentales limitées sur la manière dont les droits de propriété affectent les résultats tels que l'investissement agricole et la prise de décision au sein du ménage et les canaux par lesquels cela peut se produire. Cette étude contribue à la recherche sur la façon dont les changements dans les droits de propriété affectent l'investissement agricole des agriculteurs et agricultrices et si les changements dans les titres fonciers affectent la négociation intra-ménage et la prise de décision sur la terre.

Contexte de l'évaluation

En 1988, le gouvernement philippin a lancé le programme global de réforme agraire (CARP), qui se poursuit à ce jour. Le programme a redistribué environ 4.9 millions d'hectares de terres appartenant à des propriétaires fonciers privés et à des propriétés gouvernementales à de petits agriculteurs et à des personnes sans terre qui vivent dans des zones rurales à travers le pays. Sous la pression politique pour redistribuer les terres plus rapidement, le Département de la réforme agraire (DAR) a commencé à donner des terres en lots à des groupes d'agriculteurs. Ces titres fonciers « collectifs » ont accéléré le rythme de la redistribution des terres, mais ont été reconnus comme présentant de nombreux problèmes liés à la sécurité foncière et au fonctionnement efficace des marchés fonciers : les agriculteurs recevant des titres fonciers collectifs avaient des limites floues, n'avaient pas de droits de propriété individuels et n'étaient pas en mesure de vendre légalement. leur terre. Bien que la terre soit détenue collectivement en vertu de ces titres, les parcelles séparées étaient gérées individuellement par les agriculteurs.

Reconnaissant les nombreux problèmes des titres collectifs, la DAR a commencé à subdiviser ces titres et à attribuer aux agriculteurs des titres individuels. L'étude est conçue pour profiter de cette occasion unique d'étudier les effets de l'octroi de droits de propriété individuels formels dans un contexte agricole. Cependant, les résultats présentés ci-dessous représentent l'impact d'une étape intermédiaire du processus, documentant les impacts alors que les droits fonciers des bénéficiaires sont en transition. Ainsi, les enseignements tirés portent sur le processus de parcellisation et ne peuvent être généralisés aux impacts des droits de propriété individuels ou du programme de parcellisation. 

Détails de l'intervention

Le processus de parcellisation consiste globalement en deux étapes principales : 1) la subdivision et la démarcation des parcelles agricoles individuelles au sein de la propriété foncière collectivement titrée, et 2) l'enregistrement et la distribution des titres de propriété individuels. En partenariat avec le DAR, les chercheurs ont cherché à étudier l'impact de la subdivision des titres collectifs et de la fourniture de titres individuels sur l'investissement agricole des agriculteurs et des agricultrices et si les changements apportés aux titres fonciers affectaient la négociation intra-ménage et la prise de décision sur la terre. Les chercheurs ont attribué au hasard 475 titres fonciers collectifs à l'un des deux groupes suivants :

1. Le groupe de traitement, où les titres fonciers collectifs ont été subdivisés et les agriculteurs recevront des titres fonciers individuels ; et
2. Le groupe de comparaison, où les titres fonciers collectifs n'étaient pas parcellaires et les terres sont restées sous titres fonciers collectifs pendant toute la durée de l'étude.

Les chercheurs ont également stratifié la randomisation pour assurer un équilibre entre les agriculteurs membres des communautés de réforme agraire (ARC) qui reçoivent des services de soutien complémentaires pour améliorer leur productivité et ceux qui ne font pas partie d'eux. Ils ont également stratifié la randomisation selon que la propriété foncière était « indemnisable » ou non. Le CARP est un programme basé sur le marché par lequel les propriétaires fonciers sont indemnisés pour les terres privées qui sont acquises par le gouvernement et redistribuées aux agriculteurs. Ces terres sont définies comme « indemnisables » parce que les bénéficiaires doivent payer la Land Bank of the Philippines détenue par le gouvernement selon un calendrier de paiement de 30 ans une fois qu'ils reçoivent des titres individuels. Les terres « non indemnisables », en grande partie des terres précédemment détenues par le gouvernement, sont attribuées sans frais à l'agriculteur.

Les chercheurs ont mené une première enquête entre juillet 2015 et mai 2018 et une enquête de suivi entre novembre 2019 et février 2020. Ils ont mesuré l'impact de la subdivision des titres collectifs sur la production et l'investissement agricoles, le sentiment de sécurité foncière, les gains du commerce, le bien-être , la migration et les aspirations. Ils ont également interrogé les agriculteurs et leurs conjoints séparément pour mesurer les impacts sur la négociation au sein du ménage, les perceptions de la propriété du conjoint, la participation à la prise de décision et l'agence.

Résultats et enseignements politiques

Cette étude mesure les impacts d'une étape intermédiaire du processus de parcellisation - la subdivision et la délimitation des parcelles agricoles individuelles - et n'estime pas les impacts de la parcellisation ou des droits de propriété individuels formalisés. Bien que le plan initial de l'étude ait été d'évaluer les impacts de la fourniture de titres fonciers individuels, seuls 4 % des agriculteurs ont reçu leurs titres de propriété individuels au moment de l'enquête de suivi en raison des longs délais de traitement. Il est plausible de s'attendre à des impacts avant que les individus ne reçoivent leurs titres de propriété individuels, étant donné que la subdivision fournit déjà des éclaircissements sur la zone précise détenue par chaque agriculteur et résout les différends entre les agriculteurs détenant des titres collectifs. Cependant, ces impacts peuvent également être différents des impacts après l'achèvement du processus, car les transitions peuvent créer de l'anxiété et de l'incertitude. Cette étude examine les impacts environ 20 mois après que le DAR a mené des enquêtes de lotissement.

Production agricole et investissement : Il n'y a eu aucun impact statistiquement significatif sur la production agricole des parcelles subdivisées ou de la plupart des types d'investissement. Cependant, les chercheurs trouvent des preuves suggérant que les agriculteurs étaient moins susceptibles de laisser leurs terres en jachère pour des raisons de productivité (c'est-à-dire des terres normalement utilisées pour l'agriculture qui sont laissées inactives pour récupérer) et une réduction des projets d'investissements importants comme des granges ou des greniers.

Transferts terrestres : Les agriculteurs dont les terres ont été subdivisées étaient deux fois plus susceptibles de louer leur parcelle de terrain attribuée et moins susceptibles de cultiver la terre eux-mêmes. Les chercheurs trouvent des preuves suggérant que les agricultrices, qui ont moins d'actifs, sont plus susceptibles de louer leurs terres que les hommes. L'augmentation de la location peut être liée à une plus grande clarté dans les droits et les limites de la parcelle. De plus, le DAR exige que la parcelle soit labourée pendant le processus de parcellisation. Les agriculteurs peuvent également louer la terre pour s'engager dans davantage d'activités de travail non agricoles tout en respectant l'exigence de travail du sol, en particulier les agricultrices qui ont plus d'éducation et moins d'expérience agricole que leurs homologues masculins. Cependant, l'activité hors ferme n'a pas été mesurée lors de l'enquête de suivi. Le crédit-bail peut également être lié à la mise en gage de la terre pour accéder au crédit afin de répondre aux besoins des ménages, ce qui correspond aux motifs de crédit-bail couramment signalés. Les agriculteurs peuvent également louer à des agriculteurs plus productifs afin de se préparer à effectuer les paiements d'amortissement. 

Sentiments de sécurité d'occupation et de bien-être psychologique : Les perceptions des agriculteurs quant à la sécurité foncière et la perception de la capacité du gouvernement local à faire respecter efficacement leurs droits de propriété ont diminué après l'enquête sur les lotissements. Cela a également augmenté le niveau d'anxiété des agriculteurs de 9 % et réduit leur satisfaction à l'égard de la vie de 26 %. La baisse de l'efficacité perçue des autorités locales pour faire respecter les droits de propriété était plus importante pour les agricultrices. Ces impacts peuvent être dus à des retards dans le processus, générant de l'incertitude et érodant la confiance dans les responsables gouvernementaux, car 20 mois se sont écoulés depuis l'enquête de lotissement sans avoir reçu de titre. Pour aggraver cette incertitude, pendant le processus de parcellisation, les agriculteurs renoncent à leurs titres fonciers collectifs, de sorte que ces documents peuvent être annulés et le titre individuel délivré. Le manque de participation et d'information peut également être un facteur contributif, car un quart des agriculteurs ne se seraient pas du tout engagés dans le processus et seulement 37 % pensaient qu'ils pourraient facilement obtenir plus d'informations sur le processus s'ils le souhaitaient.

Négociation et prise de décision au sein du ménage : Les chercheurs ont constaté que la négociation et la prise de décision au sein du ménage ont changé à la suite du processus de subdivision, en particulier dans les ménages où les hommes étaient les premiers bénéficiaires de la réforme agraire (ARB). Les épouses d'ARB masculins ont signalé des niveaux inférieurs de prise de décision sur la terre, en particulier dans la capacité de faire prévaloir leur opinion en cas de désaccord avec leur conjoint sur une décision liée à la terre. Cette diminution du pouvoir décisionnel peut être liée à une diminution des perceptions de la propriété conjointe, car moins d'épouses d'agriculteurs ont déclaré leur nom sur le titre. Le changement dans la prise de décision est également aligné sur un changement des normes de genre chez les agriculteurs masculins, qui étaient moins susceptibles de croire que les femmes devraient être des décideurs sur les terres qu'elles possèdent. Les chercheurs n'ont pas observé de tendance similaire dans les ménages des femmes ARB, et au contraire, il y a eu une évolution vers une prise de décision plus égalitaire sur les terres.

Communautés de réforme agraire (ARC) : La subdivision des titres fonciers a affecté les agriculteurs des CRA différemment de ceux de l'extérieur, probablement en raison d'un meilleur accès à l'information et aux services de soutien complémentaires au sein de ces communautés. L'augmentation des baux et la diminution de la sécurité d'occupation perçue et de l'efficacité des autorités locales pour faire respecter les droits fonciers se sont concentrées dans les zones en dehors des CRA qui ont un accès plus limité aux services de soutien. Au sein des ARC, il n'y a pas eu d'impacts statistiquement significatifs sur la sécurité foncière, et les agriculteurs ont intensifié leurs tentatives d'investissement dans les hangars et l'irrigation. Cependant, les déclins du bien-être psychologique et du pouvoir décisionnel des femmes étaient concentrés dans les CRA, ce qui suggère que les impacts moyens de la subdivision des titres fonciers étaient répartis sur différents segments de la population.

Terrains indemnisables : Les agriculteurs sur des terres indemnisables étaient 25 points de pourcentage plus susceptibles de louer leurs terres et de connaître une baisse de la sécurité foncière et une anxiété accrue que les agriculteurs sur des terres non indemnisables ne connaissent pas. Ces agriculteurs peuvent louer leurs parcelles pour diversifier leurs revenus et s'engager dans des travaux non agricoles pour s'assurer qu'ils peuvent maintenir le calendrier de paiement prévu et éviter la saisie. Dans le même temps, la location peut réduire leur sécurité d'occupation parce que leur absence sur le terrain peut réduire leur capacité à revendiquer leur droit sur la parcelle pendant une transition clé où cela est important. Coïncidant avec une baisse de la sécurité foncière, les agriculteurs sur les terres indemnisables reculent sur les projets d'investissements importants dans les infrastructures comme les granges et les greniers, tandis que les agriculteurs sur les terres non indemnisables étaient plus susceptibles de tenter ces investissements. Les baisses de confiance dans le gouvernement étaient plus importantes pour ceux qui vivaient sur des terres indemnisables que pour ceux qui vivaient sur des terres non indemnisables. 

Bien que les impacts d'une étape intermédiaire du processus ne puissent pas être utilisés pour tirer des conclusions sur les avantages potentiels de la parcellisation ou des droits de propriété individuels plus largement, les résultats démontrent l'importance d'évaluer non seulement les résultats finaux d'un programme, mais aussi les impacts des étapes intermédiaires de un programme qui peut s'étaler sur plusieurs années. Cela peut aider à identifier les défis de mise en œuvre et peut fournir une correction de cap pour améliorer les expériences des bénéficiaires. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour fournir des preuves sur les impacts de l'enregistrement et de la distribution des titres fonciers individuels. 

Les recherches dont il est question dans cette publication ont été financées par l'Initiative internationale pour l'évaluation d'impact, Inc. (3ie) par l'intermédiaire du Global Development Network (GDN). Les opinions exprimées dans cet article ne sont pas nécessairement celles de 3ie ou de ses membres, ou de GDN.

Cette recherche a été financée en partie par le Laboratoire d'innovation sur le genre en Asie de l'Est et dans le Pacifique (EAPGIL) de la Banque mondiale. L'EAPGIL est soutenu par la Facilité parapluie pour l'égalité des sexes (UFGE) du Groupe de la Banque mondiale en partenariat avec le ministère australien des Affaires étrangères et du Commerce. L'UFGE est un fonds fiduciaire multidonateurs administré par la Banque mondiale pour faire progresser l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes par l'expérimentation et la création de connaissances afin d'aider les gouvernements et le secteur privé politiques et programmes sectoriels axés sur des solutions évolutives avec des résultats durables. L'UFGE a reçu de généreuses contributions de l'Australie, de la Fondation Bill & Melinda Gates, du Canada, du Danemark, de la Finlande, de l'Allemagne, de l'Islande, de la Lettonie, des Pays-Bas, de la Norvège, de l'Espagne, de la Suède, de la Suisse, du Royaume-Uni et des États-Unis.