Abstract

Les gouvernements comptent sur les fonctionnaires pour mettre en œuvre les services publics. Toutefois, des systèmes administratifs dysfonctionnels peuvent entraver le paiement des fonctionnaires et réduire les capacités de l’État, en particulier dans les contextes fragiles. En Afghanistan, des chercheurs ont mené une évaluation randomisée pour tester les impacts du paiement des salaires via des plateformes d’argent mobile authentifiées biométriquement sur les fuites, les retards et la prestation de services. La réforme a réduit les délais de paiement, en particulier dans les zones urbaines, et a également entraîné une augmentation de l'apprentissage des étudiants et de l'utilisation de l'argent mobile.

Question de politique

Les gouvernements comptent sur les fonctionnaires pour mettre en œuvre les services publics. Cependant, une infrastructure administrative médiocre peut poser des problèmes critiques qui entravent la prestation de services. Par exemple, des retards de paiement fréquents, que ce soit au niveau du ministère ou dans les agences bancaires locales, peuvent empêcher les travailleurs de gagner un revenu stable, ce qui peut entraîner un mécontentement et une baisse ultérieure de la qualité du service. Cela est particulièrement vrai dans les contextes fragiles, où les gouvernements opèrent souvent avec des capacités limitées.¹

Les recherches suggèrent que le paiement des salaires à l’aide de l’argent mobile peut contribuer à réduire les coûts salariaux et les inefficacités, car les paiements peuvent être effectués directement et en toute sécurité aux employés.² En outre, l’utilisation plus générale du paiement mobile des salaires et des plateformes d’argent mobile peut réduire la nécessité pour les habitants des zones géographiques de se rendre à la banque, en particulier dans les zones rurales où les banques ne sont pas toujours facilement accessibles. Cela pourrait à son tour favoriser une plus grande inclusion financière au sein de la population dans son ensemble.³ Quel est l’impact du paiement des salaires par argent mobile sur l’expérience de paie et la prestation globale des services gouvernementaux ? 

Contexte de l'évaluation

Le ministère de l'Éducation est l'un des principaux employeurs publics d'Afghanistan, représentant 70 pour cent des fonctionnaires civils, principalement des enseignants. Cependant, un système administratif rudimentaire a conduit à un versement inefficace des salaires aux employés. Par exemple, avant 2017, 55 pour cent des employés du ministère de l’Éducation recevaient leurs paiements avec des retards importants. En outre, le ministère a consacré une part importante de la masse salariale aux « travailleurs fantômes » – des personnes qui n’existent pas – et à des personnes qui n’étaient pas des employés officiels mais qui sont toujours payées. 

Entre 2017 et 2020, le gouvernement afghan a mis en œuvre une série de réformes appelées Paiement mobile des salaires (MSP) pour moderniser les systèmes de paie dans tous les ministères, y compris le ministère de l'Éducation, en exigeant que les employés s'inscrivent à un portefeuille d'argent mobile en utilisant l'identification biométrique et la transition. paiements vers les plateformes d’argent mobile. En fin de compte, les réformes du MSP du ministère de l'Éducation ont été conçues pour éliminer la prévalence d'employés inexistants grâce à l'enregistrement biométrique, réduire les fuites entre ce qui a été déboursé par le gouvernement et ce que les employés ont reçu, réduire les retards de paiement des salaires, améliorer les résultats d'apprentissage des étudiants et accroître l'adoption de l'argent mobile.

Détails de l'intervention

En partenariat avec le ministère de l'Éducation, les chercheurs ont mené une évaluation randomisée pour tester l'impact des réformes du MSP sur l'expérience des employés en matière de perception de leur salaire et sur la qualité de la prestation de services. Les chercheurs ont divisé 1,530 34,422 écoles des provinces de Kandahar, Nangarhar et Parwan, totalisant 401 XNUMX employés du ministère de l’Éducation, en XNUMX zones d’inscription. Les zones d'enregistrement ont ensuite été attribuées au hasard à l'un des trois groupes dans le cadre d'un déploiement progressif :

• Groupe de paiement anticipé (137 zones d'inscription): Les employés de ce groupe se sont inscrits aux portefeuilles d'argent mobile en mai 2018 et devaient recevoir des paiements environ six mois plus tard.
• Groupe de paiement différé (129 zones d'enregistrement): Les employés de ce groupe se sont également inscrits aux portefeuilles d'argent mobile en mai 2018, mais devaient recevoir leurs paiements six mois plus tard que les employés du groupe de paiement anticipé. 
• Groupe de comparaison (135 zones d'enregistrement): Les salariés du groupe ont tous deux enregistré et reçu leurs paiements plusieurs mois plus tard que les salariés des groupes de paiement anticipé et de paiement différé.

L'intervention a eu lieu entre mai 2018 et avril 2019. Pour évaluer l'impact des réformes du MSP, les chercheurs ont mené des enquêtes entre mai 2018 et mai 2020 mesurant la fréquentation scolaire des employés, l'expérience de paiement et le soutien aux réformes, le nombre d'employés vérifiés qui étaient inscrit sur la liste de paie et une évaluation de l'apprentissage des étudiants. En outre, les chercheurs ont collecté les relevés de paie des écoles auprès du ministère des Finances ainsi que les relevés d’enregistrement et de transactions des employés de l’argent mobile auprès des opérateurs de réseaux mobiles. 

Résultats et enseignements politiques

Les délais de paiement ont fortement diminué sur deux ans, notamment en zone urbaine. Les réformes ont également conduit à une augmentation significative de l’apprentissage des étudiants et de l’utilisation de l’argent mobile.

Retards de paiement: Les réformes ont réduit les délais de paiement tant pour les salariés du groupe bénéficiant d’un paiement anticipé que pour le groupe témoin. Après l'intervention, la proportion de tous les employés confrontés à des retards est tombée à 30 pour cent, contre une base de référence de 40.6 pour cent dans le groupe de comparaison et de 66.7 pour cent dans les groupes de paiement anticipé et retardé. Cette réduction des retards s'explique principalement par les améliorations apportées aux ministères de l'Éducation et des Finances ainsi qu'à la banque centrale afghane. Parmi les bénéficiaires du MSP avant avril 2020, le groupe de paiement anticipé a connu une diminution de 70 % des retards après la première année (plus de deux fois l'ampleur de la diminution de 33 % des retards du groupe de comparaison). 

Les réformes ont effectivement augmenté les délais dans les agences bancaires locales et les opérateurs de réseaux mobiles pour le groupe des paiements anticipés au cours de la première année, car les opérateurs manquaient de personnel pour payer les employés. Cependant, cet effet a disparu au cours de la deuxième année pour tous les salariés en raison des améliorations systémiques apportées par les réformes.

Les fuites: Les fuites salariales, telles que mesurées par les paiements autodéclarés que les employés effectuent à quelqu'un pour recevoir leur salaire, ont diminué de 17.6 AFN (0.15 USD) dans les groupes de paiement anticipé et retardé, par rapport aux fuites moyennes de 12.5 AFN (0.11 USD) 

Apprentissage étudiant: Les réformes du MSP ont amélioré les résultats d’apprentissage des élèves dans les zones urbaines. En avril 50, les élèves qui fréquentaient une école où au moins 2019 % des enseignants étaient payés selon le MSP avaient bénéficié de 0.82 année supplémentaire d’apprentissage des mathématiques et de 0.73 année supplémentaire d’apprentissage combiné des mathématiques et de la lecture. Les entretiens avec les employés suggèrent qu'une meilleure prestation de services de paie pourrait avoir accru leurs efforts d'enseignement.

Variations entre zones urbaines et zones rurales: Au cours de la première année des réformes, les retards et les temps de trajet étaient plus élevés dans les zones rurales et urbaines. Cependant, dès la deuxième année, les retards dans les zones urbaines ont diminué de 26.5 points de pourcentage, tandis que les retards dans les zones rurales sont restés élevés. La diminution des retards de paiement dans les zones urbaines peut être due au fait que le versement des salaires était plus simple sur le plan logistique que dans les zones rurales. De plus, les impacts de la réforme sur la réduction des fuites salariales ont été les plus importants dans les zones rurales.

Utilisation de l'argent mobile: Les réformes MSP ont augmenté les transferts d'argent mobile peer-to-peer de 29.3 points de pourcentage après la première année (une augmentation de 465.1 pour cent par rapport à la moyenne du groupe de comparaison de 6.3 pour cent). Parmi les employés inscrits en avance, les dépôts d’argent mobile ont augmenté de 0.4 point de pourcentage chaque mois pendant lequel les employés étaient sur la plateforme. Les achats de temps d'antenne et les transferts de temps d'antenne vers d'autres (un transfert d'argent mobile qui peut être effectué vers des abonnés sans portefeuille d'argent mobile) ont également augmenté de 0.1 point de pourcentage et de 0.2 point de pourcentage chaque mois pendant lequel les employés étaient sur la plateforme.

Élimination des faux travailleurs: L'enregistrement biométrique n'a pas supprimé du système de paie tous les employés jamais enregistrés ou les bénéficiaires suppléants. 

Dans l’ensemble, les résultats suggèrent que le paiement des salaires par argent mobile peut avoir un impact positif sur le renforcement des capacités de l’État en Afghanistan et potentiellement dans d’autres États fragiles dotés de systèmes administratifs rudimentaires. Cependant, les impacts ne se sont généralement concrétisés que deux ans plus tard, ce qui suggère que laisser le temps aux gouvernements d’établir et d’améliorer correctement les réformes administratives pourrait soutenir davantage les efforts de renforcement des capacités.

Sources

^1. Murtazashvili, Ilia et Jennifer Murtazashvili. "L'économie politique de la construction de l'État." Journal des finances publiques et des choix publics 34, non. 2 (2019) : 189-207.

Besley, Timothy, Robin Burgess, Adnan Khan et Guo Xu. «Bureaucratie et développement». Revue annuelle d'économie 14 (2022) : 397-424.

^2. Wenner, Greg, Joshua T. Bram, Martin Marino, Eric Obeysekare et Khanjan Mehta. "Modèles organisationnels des systèmes de paiement mobile dans des environnements à faibles ressources." Technologies de l'information pour le développement 24, non. 4 (2018) : 681-705.

^3. Aker, Jenny C., Rachid Boumnijel, Amanda McClelland et Niall Tierney. "Mécanismes de paiement et programmes de lutte contre la pauvreté : preuves d'une expérience de transfert d'argent mobile au Niger." Développement économique et changement culturel 65, non. 1 (2016) : 1-37.